Wirkung der Direktzahlungen überbewertet

Regelmäßig wird über die Frage gestritten, welche Auswirkungen die Direktzahlungen auf die Pachtpreise entfalten. Kritiker behaupten regelmäßig, dass sie diese deutlich erhöhen. Eine Studie des Thünen-Instituts kommt allerdings zu einem anderen Ergebnis.

Während von Seiten des BMEL regelmäßig auf die einkommensstabilisierende Wirkung der Direktzahlungen hingewiesen wird, kommt von Naturschutzseite häufig die Kritik, dass die Prämien nicht bei den Landwirten ankommen, sondern in hohem Maße an die Grundeigentümer weitergegeben werden. Das sei nur dann nicht der Fall, wenn der Landwirt auch Bodeneigentümer ist.

In Deutschland werden aber gut 60 Prozent der Flächen als Pachtland bewirtschaftet. Entsprechend groß wäre also der behauptete Effekt. Studien aus dem Thünen-Institut und aus dem IAMO-Institut in Halle kommen jedoch zu anderen Ergebnissen.

Die flächenbezogenen Direktzahlungen der ersten Säule stellen den größten Teil der öffentlichen Zahlungen an Landwirte dar. Im Jahr 2016 beliefen sich diese in Deutschland auf 4,84 Mrd. Euro. Pro Hektar wurden damit etwa 280 Euro gezahlt. Der Anteil der Direktzahlungen am gesamten Einkommen der landwirtschaftlichen Betriebe hat in den vergangenen fünf Wirtschaftsjahren etwa bei 37 Prozent gelegen.

Um die Diskussionsgrundlage für die GAP-Reform nach 2020 zu verbessern, hatte das Thünen-Institut die Wirkungen der Direktzahlungen in der Landwirtschaft untersucht. Im Ergebnis schätzten die Wissenschaftler den Effekt auf den landwirtschaftlichen Strukturwandel insgesamt als eher gering und wegen deren Komplexität zudem als nicht eindeutig ein.

Das Thünen-Institut hat verschiedene empirische Studien, in denen die Weiterleitung der Direktzahlungen auf Bodeneigentümer in Deutschland bzw. in bestimmten Regionen untersucht wurde, analysiert. Die Ergebnisse variieren je nach Betrachtungszeitraum, Region, Pachtanteil und Untersuchungsansatz erheblich. Sie bewegen zwischen einer Überwälzungsrate von 30 bis 60 Prozent.

Offenbar ist die Überwälzung das Ergebnis eines sehr dynamischen Prozesses. Nach den Erkenntnissen der Forscher profitieren von den entkoppelten Direktzahlungen vor allem Betriebe mit einem hohen Eigenlandanteil, mit viel Fläche sowie einer relativ geringen Wertschöpfungsintensität je Hektar. Entsprechend dürften die großen Ackerbaubetriebe am stärksten von den Flächenprämien profitieren.

Der Überwälzungseffekt hängt nach Einschätzung der Wissenschaftler darüber hinaus sehr stark von der Wettbewerbssituation auf den regionalen Bodenmärkten ab. Mit zunehmender Dauer der entkoppelten Zahlungen dürften die Überwälzungseffekte beim Abschluss neuer Pachtverträge zunehmen, schätzen die Forscher.

Weiterhin hat das Thünen-Institut neben den Überwälzungseffekten auch untersucht, wie sich flächen- und betriebsbezogene Kosten und Gewinne entwickeln. Die gemessenen ökonomischen Effekte größerer Betriebe waren jedoch uneinheitlich. Zudem hingen die gesamtbetrieblichen Kosten je Hektar LF stark von der Betriebsform ab. Gleichwohl zeigten sich Kostendegressionseffekte bis zu einer Größe von 400 ha LF im Ackerbau und von 300 ha LF bei Milchviehbetrieben. Danach lagen die Kosten je Hektar LF auf ähnlich hohem Niveau.

Zu ganz ähnlichen Ergebnissen wie das Thünen-Institut kam das IAMO-Institut in Halle. Es ging zunächst davon aus, dass Direktzahlungen die Bodennachfrage erhöhen. Das würde dazu führen, dass die Pachtpreise von subventioniertem Land höher sind als ohne Subventionen. Wenn Landwirte nicht gleichzeitig Bodeneigentümer sind, wäre das Ziel einer Einkommensstützung damit also nicht oder nur bedingt erreicht.

Eine ganze Reihe empirischer Arbeiten zeigt jedoch, dass dem nicht so ist. Von 1 Euro flächengebundener Subventionszahlungen fließen zumeist deutlich weniger als 50 Cent an die Eigentümer ab. Für Deutschland kommt das IAMO sogar nur auf Werte zwischen 6 und 40 Cent. Die Diskrepanz zwischen theoretischer Erwartung und wirklich gezahltem Pachtentgelt erklärt der IAMO-Wissenschaftler mit einem nur eingeschränkt funktionsfähigen Pachtmarkt.

Nach Einschätzung des DRV sind diese Ergebnisse durchaus geeignet, die Diskussion über die Wirkung der Direktzahlungen auf den Pachtmarkt zu versachlichen. Allerdings ist das Wirkungsgefüge nach Ansicht der Wissenschaftler sehr komplex und damit nur begrenzt für eindeutige Aussagen geeignet. Problematisch ist zudem, dass das Thünen-Institut auch Kostendegressionseffekte für größere Betriebe feststellte. Dies könnte den Befürwortern einer Kürzung der Direktzahlungen für Großbetriebe wiederum zusätzlichen Aufwind geben.